В Україні на широке громадське обговорення винесено проект закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», розроблений Державним агентством земельних ресурсів України.
Фахівці зазначають, що це вже друга спроба підвести законодавче підгрунтя під формування земельного ринку. Перша виявилася невдалою: Верховна Рада торік так і не змогла ухвалити закон «Про ринок земель». І тепер автори такого важливого законодавчого акту спробували обійти попередні помилки. Новий законопроект, на їхню думку, містить положення, покликані надійно захистити інтереси власників та користувачів земельних ділянок, забезпечити стале землекористування, раціональне та ефективне використання угідь, унеможливити спекулятивні операції та монополізацію земель сільськогосподарського призначення.
Та чи достатньо таких підходів, аби досягти суспільної згоди для формування в країні прозорого земельного ринку? Які «підводні камені» спроможні завадити подальшій реалізації закону, а отже, і його підтримці з боку законодавців?
Про сильні сторони та недоліки законопроекту «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» говоримо з головним юридичним радником Проекту USAID «АгроІнвест» Павлом Кулиничем.

- Павле Федотовичу, хто, у відповідності до цього законопроекту, буде основним гравцем на ринку землі?
- Якщо законопроект буде прийнятий без змін, то основним гравцем на ринку землі буде держава в особі відповідних органів влади. В першу чергу, це Державне агентство земельних ресурсів України та Державний земельний банк. Ці гравці визначатимуть весь формат земельного ринку.
- Чому така велика роль відводиться Державному земельному банку?
- Спочатку ідея створення Державного земельного банку виникла як пропозиція ряду політиків. Виникла, як то кажуть, на родючому ґрунті.
Справа в тому, що система державного регулювання земельних відносин у процесі здійснення земельної реформи виявилася не дуже ефективною. Основний акцент був зроблений на приватизацію земель, поділ земель на земельні ділянки, надання права приватної власності на земельні ділянки сільськогосподарським товаровиробникам.
Але проблема є значно ширшою. Є ще загальносоціальні, загальноекономічні пріоритети суспільства, які не були враховані. Тому Державний земельний банк пропонується як формування, яке має ці інтереси забезпечити шляхом регулювання ринку земель та стимулювання його розвитку в певному напрямі. Зокрема, Державний земельний банк повинен потурбуватися про консолідацію земельних ділянок сільськогосподарського призначення (отих трьох-чотирьох гектарів, які селяни отримали в процесі паювання) та про формування більш економічно життєздатних землеволодінь сільгоспвиробників.
Крім того, Державний земельний банк мусить знайти механізм впливу на розвиток системи сільськогосподарських товаровиробників. Нинішня система, м’яко кажучи, не є оптимальною. На сьогодні в ній домінують агрохолдинги. Цей тип сільськогосподарських товаровиробників сьогодні динамічно розвивається. Агрохолдинги домінують на ринку як виробники і експортери сільськогосподарської продукції. Вони мають доступ до дешевих закордонних банківських кредитів. Завдячуючи їм та володінню великою кількістю сільськогосподарських угідь, агрохолдинги, виробляють дешевшу сільськогосподарську продукцію, і це дає їм змогу витісняти з продовольчого ринку дрібних та середніх сільськогосподарських товаровиробників.
- Навіщо державі потрібне монопольне становище на ринку землі?
- Питання дуже важливе і цікаве. Я можу відповісти в контексті, як на нього відповідають чільні посадовці. Зокрема, багато з них вважає, що вирішити проблему продовольчої безпеки країни в нинішній ситуації можна винятково за умови ренаціоналізації земель. Тобто, повернення частини приватизованих земель, і, зауважу, – значної частини, у власність держави. Причому ці землі мають бути сконцентровані в Державному земельному банку. А вже він передаватиме їх у користування, зароблятиме на цьому гроші і надаватиме їх у вигляді дешевих кредитів дрібним та середнім сільськогосподарським товаровиробникам. У такий спосіб підтримуватиметься село.
Мені здається, що питання ставиться не дуже коректно. Історичний досвід засвідчує, що держава зарекомендувала себе поганим сільськогосподарським товаровиробником. Це стосується не лише України. Саме тому в країнах з розвиненою економікою – в європейських країнах, США, Канаді і в тих країнах, де ринкова економіка динамічно розвивається, наприклад, у Китаї, акцент робиться на розвиток приватної ініціативи.
Держава може контролювати використання земель, але це необов’язково робити шляхом націоналізації ділянок сільськогосподарського призначення, концентрації земельної власності в руках одного власника. Навіть якщо він уособлює державу. Такий шлях неправильний.
- Хто ще, крім держави, буде гравцем на ринку землі?
- Світова практика доводить, що земельний ринок стає успішним лише в тому разі, коли він задовольняє публічні і приватні інтереси. Публічні інтереси асоціюються з інтересами держави, а приватні, як правило, асоціюються з інтересами дрібних, середніх та великих сільськогосподарських товаровиробників.
Чому в багатьох країнах держава вважає необхідним враховувати інтереси дрібних і середніх сільськогосподарських товаровиробників? Відповідь дуже проста. Тому що дрібні і середні сільськогосподарські товаровиробники більшою мірою враховують соціальні інтереси сільських територій. Вони створюють більшу кількість робочих місць, сплачують податки за місцем реєстрації, власники таких сільськогосподарських формувань мешкають у сільській місцевості і зацікавлені в її розвитку.
Тому держави, які зрозуміли таку особливість, намагаються знайти баланс між ефективністю сільськогосподарського виробництва, яка більшою мірою пов’язується з великим та надвеликим аграрним бізнесом, і соціальним аспектом сільськогосподарського виробництва, який пов’язується з розвитком дрібного та середнього сільського господарювання.
- Законопроект містить норму, згідно з якою громадянин України може купити земельну ділянку лише за умови, якщо він якнайменше три роки мешкає у місцевості, де ця ділянка розташована. Як ця норма може спрацювати?
- Я не впевнений, що ця норма спрацює, бо передбачає дуже багато «якщо».
Якщо людина мешкає у певній місцевості і захоче купити земельну ділянку. Це – перша умова. Друга – якщо у цій місцевості хтось захоче продати земельну ділянку. Бо якщо не виявиться такого бажаючого, то не буде, що й купувати. Третя умова – якщо сторони зійдуться в ціні і укладуть угоду. І цей перелік «якщо» можна продовжити.
Як бачимо, схема купівлі-продажу землі українським громадянам надто ускладнена. Але проблема полягає не лише в цьому.
Згадана правова пропозиція не враховує загального напряму конституційного регулювання прав і свобод людини. Українська Конституція передбачає, що приймати нові закони, які обмежують раніше надані законами України права і свободи, неприпустимо. А тут ми якраз маємо саме такий випадок.
- У чому це обмеження проявляється?
- Якщо громадянин захоче придбати земельну ділянку, то це означає, що він готується стати сільськогосподарським виробником. Він проживає в сільській місцевості, накопичує досвід сільського господарювання, відтак, потребує земельної ділянки.
Та може статися таким чином, що в тій місцевості, де він мешкає, ніхто не продає землю. Питання – що йому робити? Чекати на слушний момент, який може і не настати?
Уявімо іншу ситуацію – знайшовся бажаючий продати земельну ділянку. Але в законопроекті «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» містяться норми, які дозволяють державі, територіальним громадам та Державному земельному банку перехопити її. Тож людина буде позбавлена можливості реалізувати своє конституційне право - на конкурсних засадах набути у власність земельну ділянку сільськогосподарського призначення.
- Як ця норма законопроекту може вплинути на інвестиційну привабливість земельних ділянок, пропонованих до продажу?
- Тут є пряма залежність. Громадянин, який купує землю, вже є інвестором. Він витрачає гроші не лише на придбання земельної ділянки. Частину коштів він відкладає для того, аби налагодити на ній сільськогосподарське виробництво. І якщо цю норму не скасувати, то знайдеться багато наших співвітчизників, які не зможуть реалізуватися як потенційні інвестори.
Стосовно інших потенційних інвесторів – сільгоспвиробників, у тому числі, й агрохолдингів. Оскільки державі, територіальним громадам і Державному земельному банку надається фактично виключне право на придбання землі сільськогосподарського призначення, то, знову ж таки, до цих інвесторів черга може не дійти.
- Земля сільськогосподарського призначення продаватиметься винятково тим людям, які мають намір займатися сільськогосподарським виробництвом, чи й тим, хто хоче мати її як капітал, здавати в оренду і від того отримувати дохід?
- Проект закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» складений таким чином, що він, насамперед, стимулює використання земель їхніми власниками.
Коли громадянин збирається придбати земельну ділянку, то, у відповідності до законопроекту, має вчинити певні дії. Одна з них – оголошення наміру самостійно господарювати на ній. Лише тоді громадянин може бути зареєстрований як покупець та отримати дозвіл на придбання цієї земельної ділянки. Отже, законопроект стимулює власника-виробника сільськогосподарської продукції, але не власника-орендодавця.
- Але такий підхід може звузити можливості ринку землі, бо зменшиться кількість потенційних покупців…
- Однозначно! Я глибоко переконаний в тому, що, надаючи українським громадянам доступ до ринку земель сільськогосподарського призначення, ніхто не повинен обмежувати їхні можливості використання земельних ділянок. Будь-який громадянин може накопичити фінансові ресурси і придбати земельну ділянку. Але уявімо, що на цьому його фінансові ресурси вичерпалися. Йому треба десь заробити кошти для того, аби купити той же трактор, комбайн, іншу техніку. Якийсь час він міг би заробляти потрібні кошти шляхом передачі землі в оренду. А так він позбавляється такої можливості.
До того ж мінімальний термін оренди, передбачений законопроектом, складає 7 років. Зараз робоча група по підготовці законопроекту збирається навіть збільшити його. Якщо людина, придбавши земельну ділянку у власність, розлучається з нею на тривалий час, то ця власність перетворюється на антивласність.
- Увесь час в Україні наголошується на тому, що земля сільськогосподарського призначення не продаватиметься іноземним громадянам та іноземним юридичним особам. Заразом європейський досвід доводить, що ці обмеження мають тимчасовий характер. Як це у подальшому буде в нашій країні?
- Дійсно, питання про доступ іноземців до земельної власності, зокрема, до власності на землі сільськогосподарського призначення в країнах Південної, Східної та Центральної Європи і в Україні вирішуються в різних політико-правових площинах. Перші є членами Європейського Союзу. Ми збираємося стати асоційованим членом ЄС. Однак маю зазначити, що в європейських країнах діє загальне правило вільного пересування власності, капіталів, товарів і робочої сили. Це означає, що в кожній країні, яка є членом Європейського Союзу, громадяни інших країн-членів Євросоюзу мають право придбати земельну ділянку.
Додамо, лише при переході центральноєвропейських та східноєвропейських країн із статусу не членів Європейського Союзу до статусу членів ЄС введені обмеження на продаж земель сільськогосподарського призначення іноземцям-членам країн Євросоюзу. У Польщі, деяких інших країнах такий перехідний період уже закінчився, але у них дозвіл на придбання земель сільськогосподарського призначення дають лише громадянам країн ЄС. Іншим громадянам, наприклад, громадянам Китаю чи України такого права можуть не дати, і це буде правомірно.
Чому так? Бо ці країни захищають власного, європейського, сільськогосподарського виробника. Україна також має надавати такий захист своєму сільськогосподарському виробнику, але з урахуванням фінансово-економічного статусу нашої країни. А він полягає в тому, що середній рівень доходів сільськогосподарського бізнесу і громадян є значно нижчим за середній рівень доходів аграрного бізнесу у країнах Європейського Союзу, і набагато нижчим за дохід тамтешніх громадян. Тому встановлення обмежень щодо придбання земель сільськогосподарського призначення в Україні є абсолютно логічним кроком нашого законодавця. І в законопроекті «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» ця традиція буде продовжена.
На мій погляд, це має тривати до того часу, коли рівень доходів виробників сільгосппродукції, громадян України в середньому буде співставним з рівнем доходів у країнах Європейського Союзу. Тільки тоді ми зможемо відкрити двері для іноземних громадян і це не зашкодить нашим національним інтересам.

Максим НАЗАРЕНКО,Національний прес-клуб з аграрних та земельних питань