Земельна реформа, яка триває в Україні з 1990 року, скасувала державну монополію на землю. Було розпайовано 27 млн. га земель, 6,77 мільйонів селян набули права на земельну частку (пай). Але парцеляція, яка мала повернути землі ефективного господаря, обернулася іншим боком. Поділена на паї, земля не змогла стати основою для сталого соціально-економічного розвитку аграрної сфери та розвитку індивідуальних (сімейних) форм ведення сільського господарства. Натомість парцеляція стала перешкодою для ведення ефективного товарного сільгоспвиробництва.
Тепер стоїть завдання консолідувати земельні ділянки. Чому це питання наразі набуло такої гостроти? Які шляхи проведення консолідації? Чи можна примусити власника паю «консолідуватися»? Яку роль у процесі консолідації має відіграти держава? Якою зараз бачиться «дорожня карта» консолідації земель в Україні?

Чому «порції» шкідливі
Міжнародні консультанти процедуру консолідації земель називають «секретною зброєю» для економічного зростання.
Ефективне товарне сільськогосподарське виробництво можливе лише у випадку, якщо суб’єкт господарювання володіє достатньою кількістю земельних ресурсів. Земельна ділянка, що виділена в натурі (на місцевості) як земельна частка (пай), в середньому по Україні має площу 4,2 га. При цьому, за даними Української академії аграрних наук, оптимальна площа для ефективного сільськогосподарського землеволодіння (землекористування) складає для Полісся близько 1,5 тис. га, для Лісостепу – 1,75 тис. га, для степових зон – 2,1 тис. га, для Карпатської гірської області – 900 га, для Кримської гірської області – 1100 гектарів.
Кандидат економічних наук Андрій Мартин звертає увагу, що власники дрібних земельних ділянок, які бажають обробляти їх самостійно, не мають можливості придбавати сучасні засоби автоматизації сільського господарства, створювати та розвивати сільськогосподарську інфраструктуру, впроваджувати системи управління якістю продукції. Адже доходів від звичайної сільськогосподарської діяльності для цього буде явно недостатньо. Укрупнення землекористування до економічно обґрунтованих розмірів дозволяє зменшити собівартість сільськогосподарської продукції та підвищити конкурентоспроможність товаровиробників.
Парцеляція земель є значною перешкодою для залучення інвестицій у сільське господарство ще й тому, що кожен власник окремої ділянки є незалежним при вирішенні питань використання належної йому сільськогосподарської нерухомості.
За результатами соціологічних досліджень Держземагентства наразі 11% власників земельних паїв в Україні налаштовані їх продати. А якщо цей пай знаходиться всередині великого масиву? Чи можна його звідти «вивести»? Як продаж позначиться на господарюванні на всьому масиві? Як вплине таке розташування на вартість ділянки?
Закон України від 05.06.2003 № 899-IV «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» передбачає, що в разі, якщо власник земельної ділянки, яка знаходиться всередині єдиного масиву, який використовується спільно власниками земельних ділянок чи іншими особами для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, виявляє бажання використовувати належну йому земельну ділянку самостійно, він може обміняти її на іншу ділянку на межі цього або іншого масиву. Але обмін земельними ділянками далеко не завжди дозволяє забезпечити формування цілісних земельних масивів. До того, маємо ще низку проблем, породжених парцеляцією.
Зокрема, науковці звертають увагу на те, що всі розпайовані поля помережані павутинням польових доріг, які мали забезпечити доступ до кожної виділеної в натурі земельної частки. Ці дороги так і залишились у колективній власності. Розорюючи ці землі, землекористувачі, відповідно до букви закону, формально вчиняють правопорушення – здійснюють самовільне захоплення та нецільове використання земельних ділянок, які ніким не надавались у користування.
За радянських часів, коли культивувалося екстенсивне освоєння земель, розширення площі ріллі часто відбувалося за рахунок земель, які за своїми властивостями малопридатні для ведення сільського господарства. Це передовсім малородючі еродовані, засолені, перезволожені, кам’янисті, глинисті або піщані землі тощо. Вирощування сільськогосподарських культур на цих землях збиткове. Під час розпаювання фактор родючості враховувався з позиції площ ділянок. Питання консервації малопродуктивних та деградованих земель тоді не ставилося. Проте наразі воно є дуже актуальним з позиції оптимізації землекористування.
Отже, парцеляція сільськогосподарського землекористування є негативним наслідком земельної реформи і перешкоджає формуванню сталих крупнотоварних сільськогосподарських підприємств, оптимізації структури угідь, стримує вирішення проблеми консервації деградованих та малопродуктивних земель.
Міжнародний досвід
Усі країни тією чи іншою мірою проходили через консолідацію земель. Відповідно до досліджень FAO (Продовольчої та сільськогосподарської організації ООН), перші ініціативи щодо консолідації земель були здійснені в Данії у 1750 році, в результаті глибокої соціальної реформи, коли було знято зобов’язання селян перед титулованими землевласниками та взяли свій початок сімейні ферми.
Країни Східної Європи пережили досвід колективної власності на землю різною мірою. У більшості країн це був тривалий процес. Наприклад, у Норвегії він триває 2-4 роки, Швеції - 5-7, Німеччині й Голландії - 7-10, а в Фінляндії - 12 років. Проте, практично всі стикалися з типовими проблемами: нераціональна конфігурація, надмірна подрібненість земельних ділянок та відсутність доступу до доріг. Одними з основних перешкод у процесі консолідації (зокрема, в правовому полі) були невитребувані землі та відумерла спадщина.
Як зазначив у своєму дослідженні досвіду проведення консолідації земель економіст Анатолій Шворак, консолідація земель у багатьох країнах була складовою земельної реформи, за якої всі власники в межах певної території відмовлялися від своєї землі й одержували нові ділянки відповідної вартості, але вже за схемою, що сприяє ефективнішому й продуктивнішому використанню землі.
Одним із найвдаліших прикладів проведення консолідації земель на пострадянському просторі, за висновками експертів FAO, є Литва. Питання консолідації там покладено на державні Національну земельну службу і Національний земельний фонд. Основними принципами консолідації в Литві було визначено добровільність участі, мінімальна площа масиву для консолідації – 100 га, а мінімальна кількість ініціаторів – 5 землевласників. Як зазначають литовські фахівці, для реалізації проектів із консолідації земель надзвичайно важливою є роз’яснювальна та інформаційно-просвітницька робота. Фахівці земельної галузі та урядовці були зобов’язані особисто ознайомити кожного землевласника, землекористувача із нормативно-правовими документами, порядком їх застосування, правами та обов’язками учасників процесу консолідації, надавали поради та кваліфіковані консультації.
Експерти FAO відзначають нову хвилю земельних реформ у країнах Західної та Східної Європи – спричинену процесами глобалізації (в т.ч. і в аграрному секторі) і спрямовану передусім на раціоналізацію сільськогосподарського простору через консолідацію земель.
Маневри сьогодення
Консолідація земель, по суті, є розвитком сільськогосподарської нерухомості – діяльністю, спрямованою на покращення та удосконалення земельних ділянок сільськогосподарського призначення та пов’язаної з ними іншої нерухомості, з метою підвищення їх вартості.
Відповідно до чинного законодавства, консолідація земель сільськогосподарського призначення в Україні може здійснюватися трьома основними способами: обміну земельними ділянками; об’єднанням суміжних земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за згодою власників; розробленням проектів землеустрою щодо впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань. Правовим підґрунтям цих процесів є, зокрема, Цивільний та Земельний кодекси України, закони України «Про землеустрій», «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)». Проте комплексного законодавчого акта, в якому визначаються засади консолідації земель, досі не існує.
Ним має стати закон «Про консолідацію земель». Проте основні позиції консолідації мають бути прописані вже у законі «Про ринок земель». У законопроекті, який зараз перебуває на розгляді у Верховній Раді, цьому напрямку присвячений окремий розділ.
«Разом із запровадженням ринку земель сільськогосподарського призначення держава має подбати про створення умов для сталого землекористування, в тому числі шляхом консолідації земель», - зазначає один із розробників законопроектів «Про ринок земель» та «Про консолідацію земель сільськогосподарського призначення», заступник Голови Держземагентства Микола Калюжний. На його думку, тільки за підтримки держави процес консолідації набиратиме обертів. Окрім законодавчого забезпечення, це має бути організаційна, методична допомога власникам та користувачам земельних ділянок, а почасти й фінансова підтримка заходів, спрямованих на консолідацію земель.
Основними моментами, передбаченими законопроектом «Про ринок земель», є те, що ініціаторами консолідації земельних ділянок сільськогосподарського призначення для створення єдиного масиву є особи, що мають у власності не менше 75% земельного масиву. Згоди власників 25% масиву не потрібно. Проте вони зобов‘язані провести заходи, передбачені проектом консолідації. У проекті закону передбачено можливість безкоштовної передачі польових доріг.
Проте найбільше дискусій, на думку експертів, викличе можливість застосування примусової консолідації.
Євген Бердніков, директор Департаменту нормативно-правового забезпечення розвитку земельних відносин Держземагентства, один із розробників проекту закону «Про ринок земель», вважає: «Враховуючи, що це питання є дуже соціально гострим, таким, що потребує дуже тонкого та чіткого юридичного регулювання, в першій редакції проекту інститути примусу не знайшли свого відображення. І це було зроблено свідомо. Якщо на етапі другого читання будемо бачити, що суспільство готове прийняти примусову консолідацію, якщо відповідні юридичні норми не будуть викликати несприйняття в суспільстві, у професійній спільноті, вони можуть бути внесені до проекту на етапі другого читання».
Добровільно чи з примусу
На думку Миколи Калюжного, до примусової консолідації органи влади мали б вдаватися у виняткових випадках – наприклад, коли власник не буде згоджуватися консолідувати землі для створення єдиних ефективних масивів для землекористування.
Втім, правники звертають увагу, що, зважаючи на непорушність права приватної власності, що гарантується статтею 141 Конституції України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР, консолідація земель не повинна мати жодних ознак примусовості. Ще одним аргументом щодо виключної добровільності консолідації називають те, що консолідація є способом підвищення конкурентоспроможності агробізнесу, тож вона не може вважатися способом захисту суспільних інтересів. Кожен проект консолідації земель здійснюється, перш за все, в інтересах власників сільськогосподарської нерухомості, які таким чином отримують можливість збільшити вартість належного їм майна.
У рекомендаціях FAO йдеться, що реалізація програм консолідації земель не повинна призводити до позбавлення людей їх земельних прав. «Такі програми можуть створювати можливості для продажу землі її власниками, але на виключно добровільній основі», - зазначається в дослідженнях FАО.
Можливі ризики
Експерти наголошують - консолідацію земель можна розглядати як самостійний вид бізнесу (посередницька та інжинірингова діяльність на ринку нерухомості), що передбачатиме надання групі власників територіально розосередженої сільськогосподарської нерухомості певної сукупності консалтингових та проектно-вишукувальних послуг, що спрямовані на формування агротехнологічно цілісних земельних масивів, ефективність використання яких у сільськогосподарському виробництві буде вищою. У випадку, якщо цю «посерендницьку» функцію перебере на себе держава, є ризик надмірного регулювання ринку земель з її боку.
Директор інформаційно-ресурсного Центру “Реформування земельних відносин в Україні” Максим Федорченко звертає увагу і на те, що, попри спрямованість норм консолідації на захист землевласника, вони можуть трактуватися і прямо протилежно. Потенційні покупці та продавці будуть змушені домовлятися з особами, що матимуть право першочергового викупу землі, та купуватимуть у них відмову від своїх виключних прав на ділянку. Все залежатиме від ситуації: якщо пай знаходиться у привабливому місці, то фермери домовлятимуться з місцевою владою, щоб держава на нього не претендувала. Якщо ж потенційних покупців нема й не передбачається, то, навпаки, вони можуть «стимулювати» інтерес держави до конкретних земель, впливаючи на місцевих чиновників, - вважає Максим Федорченко.
За словами Євгена Берднікова, проект закону «Про консолідацію земель» потрібен зокрема й для того, аби виключити можливість рейдерства та зловживань: «Ми намагаємося передбачити всі можливі ризики, щоб на практиці їх не допустити». Фіксація на законодавчому рівні почерговості права викупу земель важлива для того, аби унеможливити спекуляції. Вже зараз, хоча в країні діє мораторій на купівлю-продаж земель сільгосппризначення, є випадки, коли викуповують ділянки посеред поля, роблячи подальше господарювання на земельному масиві нераціональним, а потім скуповують решту ділянок «за копійки». Є випадки, коли викуповують ділянки на межі (або посеред великих землекористувань) з метою спекуляції при перепродажу реальному бізнесу.
Науковці зазначають, що окремим питанням, що потребує вирішення на законодавчому рівні, є врегулювання можливості об’єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що мають різне цільове призначення (для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; для ведення фермерського господарства; для ведення особистого селянського господарства; для ведення підсобного сільського господарства тощо).
Розпочати з експерименту
Отже, консолідація – не просто обов’язкова частина земельної реформи, а й складова реформування соціально-економічних стосунків в аграрному секторі. Від успішного впровадження проектів консолідації земель буде залежати функціонування ринку земель, прибутковість товарного сільгоспвиробництва та розвиток села.
Враховуючи європейський досвід, в Україні слід розробити структуровану державну політику щодо управління цим процесом, ухвалити відповідні нормативно-правові й законодавчі акти. Наразі відомо, що нормативним підґрунтям для консолідації земель має стати закон «Про ринок земель», проект якого перебуває на розгляді у Верховній Раді. Докладніше питання має бути прописане в законі «Про консолідацію земель». Над ним зараз працює робоча група на базі Кабміну, Мінагропроду та Держземагентства. Подання до парламенту заплановано на початок жовтня.
На переконання експертів, у процесі формування законодавчої бази доцільно було б впровадити кілька експериментальних проектів консолідації. Відтак, передбачити певний перехідний період, який би дозволив внести зміни у напрацьовану нормативно-правову базу з урахуванням результатів цих експериментів.
В іншому випадку ми ризикуємо не тільки значно знизити ефективність ринку земель, а й створити грунт для соціальних конфліктів на селі.

Матеріал підготовлено в рамках інформаційної кампанії проекту Світового банку “Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру”.