7 липня Верховна Рада ухвалила закон «Про державний земельний кадастр» - один із двох законодавчих актів, що (разом із законом «Про ринок земель») має стати основою для формування ринку земель в Україні.
Які моменти є ключовими у щойно прийнятому законі? У процесі роботи над його проектом експерти наголошували на кількох принципових позиціях, які мають гарантувати ефективність державного земельного кадастру на практиці. Зокрема, йшлося про те, наскільки цілісною є кадастрова система, як врегульовано питання обміну інформацією між кадастром та реєстром прав, наскільки функціональною та публічною є кадастрова система. Тепер можна зробити висновки, які відповіді дав закон на поставлені питання і які проблеми він залишив невирішеними.

Що таке кадастр

Експерти запевняють: із ухвалення закону про кадастр треба було починати земельну реформу ще 1991 року. І відповідна постанова парламенту тоді й передбачала його розробку. Втім, ухвалення закону зайняло в Україні аж 20 років. 
Новоприйнятий закон визначив, що державний земельний кадастр – єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну їх характеристику, оцінку та розподіл між власниками і користувачами.
Це є позитивним моментом. Адже до цього була певна плутанина з поняттями. Наприклад, у попередніх спробах розробити кадастровий законопроект йшлося, що кадастр – це «державні заходи», «державна політика» чи «система кадастрових робіт». «Тепер визначення кадастру відповідає європейському та світовому розумінню як інформаційної системи, - зазначив Сергій Кубах, директор проекту Світового банку «Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру». - Нарешті назва та предмет закону співпадають».

Що буде в кадастрі
Відповідно до новоприйнятого закону, до державного земельного кадастру вносяться відомості про кожну земельну ділянку, якій присвоюється кадастровий номер, відомості про державний кордон України, відомості про межі, категорії земель, угіддя, економічну й нормативну грошову оцінку земель та бонітування ґрунтів на території адміністративно-територіальних одиниць, а також відомості про обмеження у використанні земель та кадастрове зонування.
Державний земельний кадастр ведеться на електронних та паперових носіях, а його картографічна основа є єдиною для формування та ведення містобудівного кадастру та кадастрів інших природних ресурсів.

Публічність
Яка ж інформація буде відкритою? Законом передбачено, що в мережі Інтернет будуть відображатися відомості про межі адміністративно-територіальних одиниць, кадастрові номери ділянок, їх цільове призначення, вид функціонального використання, обмеження у використанні, угіддя ділянки (із зазначенням контурів будівель та споруд, розташованих на ній), форма власності, вид речового права, дані кількісного та якісного обліку земель (площа, межі, місце розташування) тощо. Імена власників ділянок залишаться «закритими». 
За словами директора департаменту нормативно-правового забезпечення розвитку земельних відносин Держземагентства України Євгена Берднікова, завдяки новому законові з 1 січня 2013 року кожен охочий зможе «за допомогою звичайного браузера без якихось спеціальних програм зайти на офіційний сайт Держземагентства і побачити базову кадастрову інформацію». «Але на сьогодні законом про захист персональних даних заборонено розголошення персональних даних без згоди самої особи. Тобто ми зможемо побачити те інформаційне наповнення кадастру, яке існує на сьогодні, але без персональних даних власників», – додав він.
Тамара Сулухія, координатор програм Світового банку з інфраструктури сектору сталого розвитку по Україні, Білорусі та Молдові вважає: чим відкритіша система кадастру, тим нижчий рівень корупції. «Відкритість суспільства, в тому числі й інформаційна, здатна звести нанівець можливість проявів корупції. Проте досвід Грузії, де будь-яка інформація знаходиться у відкритому доступі, а з Інтернету ви можете дізнатися все про землю разом з її власником, є радше винятком. Адже існує багато розвинених країн, в яких гарантується конфіденційність щодо землевласника», - каже пані Сулухія.
На думку значної частини вітчизняних експертів, визначений законом рівень публічності є достатнім для України на нинішньому етапі. Головне, аби ця інформація була точною та достовірною.

Адміністратор
Прийнятий закон «Про державний земельний кадастр» встановив, що внесення відомостей до Державного земельного кадастру та надання відомостей з нього буде здійснюватися Державним кадастровим реєстратором, який працюватиме у складі центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів (нині це Держземагентство) та його територіальних органів.
Важливо, що Державний кадастровий реєстратор сам безпосередньо буде приймати документи у громадян. Ця норма має на меті ліквідувати ту бюрократичну процедуру, яка сьогодні існує при проходженні документації у владному органі. Окрім того, особа, яка звертається до цього органу, буде чітко знати, кому вона віддала документ. Тобто матимемо конкретного виконавця, - отже, за виконання робіт буде з кого спитати.
Державний кадастровий реєстратор сам підписуватиме всі документи, що надаються з кадастру, та ставитиме на них «мокру» печатку, зазначатиме своє прізвище, ім’я та по батькові, а також орган, в якому він працює. За словами одного з розробників закону, народного депутата Романа Ткача, це, «по-перше, усуватиме корупційний фактор, який існує сьогодні при видачі державних актів; по-друге, така норма надає можливість персоніфікувати особу, яка повинна нести відповідальність за неналежне виконання посадових обов’язків».
Закон чітко окреслив повноваження щодо ведення кадастру, вважає генеральний директор державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» Олександр Філатов. «Підприємство, яке буде визначено окремою постановою Кабінету Міністрів України (маю надію, що це буде наше підприємство) буде суто технічним адміністратором. Тобто відповідатиме за канали зв’язку, системи захисту, технічну підтримку програмного продукту. А повноваження щодо внесення до Державного земельного кадастру та надання відомостей про землі, надання витягів, довідок із Державного земельного кадастру про земельну ділянку, здійснення їх державної реєстрації, обмежень у їх використанні відповідно до Закону, покладені на територіальні органи Держземагентства. На моє переконання, така система стане зрозумілішою», - сказав посадовець.

Цілісність
Серйозним недоліком прийнятого закону експерти вважають положення, яким за Київською міською державною адміністрацією залишено право вести окремий земельний кадастр. Тобто, з одного боку, є державний національний кадастр, з іншого – київський. На переконання Романа Ткача,«виникла абсурдна ситуація».
На думку Олександра Філатова, така норма є підставою для різночитання щодо можливості існування окремих територіальних земельних кадастрів. Нагадаємо, свого часу знайшлися і фінансові, і політичні підстави для створення у Києві свого окремого земельного кадастру. Для свого часу він був прогресивним, оскільки інші міста країни цього не мали та й не могли дозволити. Проте – це замкнута, закрита система, що не логічно для державного земельного кадастру як такого. «Не може Київ існувати поза межами загальнонаціональної системи кадастру, - наголошує Сергій Кубах. - Це не тільки не відповідає світовим та європейським нормам, а й шкодить суспільним інтересам».
За словами керівника інформаційно-ресурсного центру «Реформування земельних відносин в Україні» Максима Федорченка, «поки позиція Києва з власним кадастром виявилася сильнішою, але це питання треба законодавчо врегулювати – колізії виникнуть тоді, коли громадяни будуть реєструвати ділянки і в Київземі, і в територіальних органах Держземагентства».
Що буде з держактами
Відповідно до закону, з 1 січня 2013 року державні акти на право власності на земельну ділянку видаватися не будуть. На підтвердження державної реєстрації земельної ділянки заявнику буде безоплатно видаватися витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку. Проте варто нагадати, що з 1 січня 2012 року набуває чинності Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень». Відповідно до нього, право власності на земельну ділянку у визначених цим Законом випадках підтверджуватиме свідоцтво про право власності на нерухоме майно (зараз це право посвідчує держакт). Кабміну ще треба буде прийняти низку постанов, які врегулюють обмін інформацією між двома системами.
«Із 2013 року держакти поступово будуть замінювати на свідоцтва про право власності, - пояснив Олександр Філатов. - Заміна відбуватиметься у випадках, передбачених статтею 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень». Зокрема, там ідеться про випадки, коли нерухомість (у нашому випадку – земельні ділянки) вноситься до статутного фонду юридичної особи або виводиться з нього; фізичні особи та юридичні особи, що вийшли зі складу засновників (учасників) юридичної особи за рішенням органу, уповноваженого на це установчими документами, отримують у власність об’єкт нерухомого майна, переданий їм, тощо. Якщо особа таких операцій не проводитиме, державний акт може залишатися в неї на руках необмежений час як чинний документ».
Втім, експерти наголошують – тим, хто ще до сьогодні не має державного акту, не варто чекати, поки за них хтось оформить право власності на землю. «Сьогодні без державного акту ви не можете продати, подарувати, заповісти свою землю», - нагадав Олександр Філатов.

Терміни
Законом передбачено, що вже з 1 січня 2012 року кадастр має працювати. Голова Державного агентства земельних ресурсів України Сергій Тимченко напередодні голосування сказав, що автоматизовану систему земельного кадастру планують запустити ще до зими. До цього часу, за його словами, в систему внесуть дані про власників і кордони всіх ділянок.
За словами Сергія Святка, радника Міністра аграрної політики та продовольства з питань земельної реформи, на сьогодні в електронному вигляді існує 70% документів по земельних ділянках, які громадянам та підприємствам були передані у приватну власність, постійне користування чи в оренду. «Тобто, 30% потрібно ще внести, - каже Сергій Святко. - Але за 1 рік створити повністю кадастр неможливо. У тій же Угорщині та Польщі державний кадастр наповнювався протягом 9-10 років».
Наразі в Україні вже створено ядро майбутнього земельного кадастру з мінімально необхідним набором функціоналу. Йдеться про опрацювання документації, її перевірку, присвоєння ділянці кадастрового номера, нанесення параметрів ділянки на кадастровий план, підготовка правовстановлюючих документів, нарешті, їх реєстрація в системі. За словами Сергія Кубаха, створення повнофункціональної системи – з додатками про якість земельних ділянок, їх грошову оцінку тощо, - планується завершити у червні 2012 року.
Переважна більшість експертів впевнена, що закон Президентом буде підписано.

Висновки
Загалом документ вирішує поставлене перед ним завдання, стверджують експерти. Але він залишає питання, розв’язання яких передбачено не цим законом, а нормативними підзаконними актами. Тільки на рівні Кабміну треба прийняти 11 нормативних актів. Так, у законі не прописані норми контролю за реєстраторами, не визначена вартість послуг. За словами президента асоціації «Земельна спілка України» Андрія Кошиля, основним недоліком закону є те, що він не дає завершеного варіанту регулювання багатьох питань, а програмує доволі широку систему підзаконних актів, які мусять доповнювати та розвивати його.
Ухвалення закону «Про державний земельний кадастр» - крок потрібний, але не єдиний для запуску ринку земель сільськогосподарського призначення. Кадастр гарантує право власності на земельну ділянку і робить саму систему земельних відносин прозорою.
На думку Сергія Кубаха, одразу слідом за законом «Про державний земельний кадастр» до завершення дії мораторію на продаж сільськогосподарських земель треба врегулювати всі правові питання щодо інвентаризації земель. Ця законодавча база має скласти єдиний змістовий «комплект», оскільки дані інвентаризації є основним сегментом даних державного земельного кадастру. Сергій Кубах наголошує, що як земельний кадастр не може ефективно функціонувати без діючої системи інвентаризації земель, так і інвентаризація не має сенсу без ефективно діючої системи земельного кадастру. Без цих кроків проводити системне реформування земельних відносин неможливо. Прийняття ж закону «Про державний земельний кадастр» - це великий крок у майбутнє, оскільки Україна до цього часу залишалася чи не єдиною країною, де закон про кадастр не був прийнятий.

Матеріал підготовлено в рамках інформаційної кампанії проекту Світового банку “Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру”.