Восени Україна планує розпочати широкомасштабну адміністративно-територіальну реформу. Внаслідок її проведення зі звичних для нас назв адміністративно-територіальних одиниць – областей, районів, міст, селищ та сіл – у вжитку залишаться лише райони. Докорінно має змінитися й чинна система управління справами суспільства. Вона, зокрема, передбачає максимальну децентралізацію влади, формування територіальних громад на принципово нових засадах, передачу додаткових повноважень місцевим органам влади.

Як адміністративно-територіальна реформа позначиться на ситуації в сільській місцевості на започаткованій в попередні роки земельній реформі? Про це говоримо з головним юридичним радником Проекту USAID «АгроІнвест» Павлом Кулиничем.

- За яким принципом формуватимуться територіальні громади, і чим принципово вони відрізнятимуться від нинішніх?

- Власне кажучи, проведення адміністративно-територіальної реформи має на меті істотно підвищити якість життя населення, в тому числі, сільського, шляхом формування крупніших територіальних громад на засадах добровільного об’єднання територій, людських, фінансових, природних та інших ресурсів нинішніх територіальних громад сіл, селищ та міст. Органи місцевого самоврядування повинні мати не декларативну, а реальну владу. Адже ще у 1998 році Україна приєдналася до Європейської хартії місцевого самоврядування. Необхідна концентрація фінансових та інших ресурсів, які зараз розпорошені по селах та інших дрібних населених пунктах. Тому проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України», який нещодавно був зареєстрований Президентом України у Верховній Раді, пропонує надати територіальній громаді інших рис.

- Якими повноваженнями адміністративно-територіальна реформа наділятиме спроможні територіальні громади, і як їх реалізація позначиться на соціально-економічному розвитку сільських територій, на рівні та якості життя сільського населення?

- За задумом авторів реформи, спроможні територіальні громади утворюються шляхом добровільного об’єднання дрібних територіальних громад сіл, селищ та міст. Вони наділятимуться повноваженнями вирішувати переважну більшість питань соціального розвитку та життєдіяльності громадян не лише в межах населених пунктів, а й за їх межами. Функції місцевого самоврядування здійснюватимуть ради новостворених громад, які діятимуть замість сільських, селищних та міських рад. На районному та регіональному рівнях місцевого самоврядування діятимуть районні та регіональні ради, які, на відміну від нинішніх районних і обласних рад, створюватимуть виконавчі комітети для вирішення спільних питань територіальних громад у межах району та регіону.

Водночас органи державної влади суттєво обмежуються у вирішенні питань життєдіяльності територіальних громад. Зокрема, в рамках конституційної реформи будуть ліквідовані районні і обласні державні адміністрації як органи виконавчої влади, що здійснюють таку владу від імені держави. Їх повноваження будуть розподілені між районними і регіональними (бо області трансформуються в регіони) радами (їх виконавчими комітетами), а також між радами спроможних територіальних громад.

Також має бути проведена ревізія податкового законодавства, аби частину податкових надходжень спрямувати в бюджети територіальних громад для фінансового забезпечення здійснення ними нових владних повноважень.

- Як реалізація адміністративно-територіальної реформи зачепить інтереси власників землі, включаючи й ту, що використовується для товарного сільськогосподарського виробництва?

- Річ у тому, що Конституція змінює адміністративно-територіальний устрій. Тепер уся територія України перебуватиме у віданні територіальних громад. Це значить, що ми маємо чітко визначити межі дії повноважень їх органів влади.

Про що йдеться? Межі районів на сьогодні чітко визначені. Відтак можна з упевненістю сказати, на яку саме територію поширюються повноваження районної влади. Подібне можна сказати і про область. І хоч вона тепер називатиметься регіоном, її межі також чітко визначені і ніхто їх змінювати не буде. Отож достеменно ми знатимемо, на яку територію поширюватимуться повноваження регіональних органів влади. З територіальними громадами все набагато складніше.

- Про які аспекти йдеться, і які загрози ви вбачаєте?

- Почну з постанови Кабінету Міністрів від 8 квітня 2015 року «Про затвердження методики формування спроможних територіальних громад». Її було розроблено для реалізації Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». І в цій постанові зазначено, що територія спроможної територіальної громади має включати території територіальних громад, що входять до її складу, і бути нерозривною. Та от біда - ці території включають лише території населених пунктів. Якщо створиться спроможна територіальна громада з власною територією, то автоматично в цей момент припиняють існування території наявних на сьогодні територіальних громад сіл, селищ і міст. Вони перестають бути адміністративно-територіальними одиницями.

Ідемо далі. Є сільська рада, селищна і міська. Їх повноваження обмежуються територією населеного пункту і, натякає постанова Кабінету Міністрів, територією за межами населених пунктів. Проте, на жаль, вона залишається не визначеною. Я це стверджую, базуючись на нашій практиці. Отож виникає питання – як за таких обставин, особливо в сільській місцевості, визначати територію спроможної територіальної громади?

- Але ж території, на які поширювалися повноваження сільських рад, склалися ще за радянських часів. Що відтоді змінилося?

- Тоді території сільських рад визначалися межами землеволодіння колективних сільськогосподарських підприємств. Але з часом їх не стало. На місці колишніх колгоспів та радгоспів з’явилися суб’єкти господарювання ринкового типу. Вони дробилися, об’єднувалися, розпадалися, знімалися з реєстру. Тому попередній територіальний поділ в сільській місцевості фактично зруйнувався.

Зараз ці межі треба відновлювати. Це дасть можливість визначити зовнішні межі земель спроможних територіальних громад. У Верховній Раді вже зареєстровано кілька законопроектів щодо посилення ролі сільських, селищних і міських рад у розпорядженні землями за межами населених пунктів. Один із них, напевно, буде прийнятий. Він готується профільним парламентським комітетом до першого читання.

Законопроект передбачає, що повноваження сільських, селищних і міських рад будуть поширені й на землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів. Причому ці землі майже повністю будуть передані у комунальну власність відповідних громад. Ухвала такого закону дозволить суттєво спростити формування ключового ресурсу розвитку всіх територіальних громад, особливо сільських - землі, повноправним господарем якої буде територіальна громада. Однак земля територіальної громади знаходитиметься виключно в її межах, які потрібно ще визначити: спочатку у землевпорядній документації, потім закріпити на місцевості та, нарешті, зареєструвати в Державному земельному кадастрі. На все це потрібні чималі кошти.

- Чи враховує адміністративно-територіальна реформа особливості сільських населених пунктів?

- У нас одна спроможна територіальна громада може включати до 10 дрібних сіл. Тому врахувати особливості кожного буде складно. Наприклад, жителі села вже не становлять територіальну громаду, отож вже не зможуть зібратися на сході для вирішення того чи іншого питання, яке стосується їх життєдіяльності. У такому разі їм доведеться повністю покладатися на раду спроможної територіальної громади. Але де гарантія, що вона візьме його до уваги? Згідно з уже згадано урядовою постановою від 8 квітня 2015 року, відстань від населених пунктів до адміністративного центру за наявності доріг із твердим покриттям може складати 20-25 км. Питання – чи здатен буде орган влади, географічно дуже віддалений від окремих сіл, в деталях відчувати потреби їх жителів? Особисто я в цьому не впевнений.

- Чи не ускладнить адміністративно-територіальна реформа і без того непрості питання щодо реєстрації земель сільськогосподарського призначення?

- Поки що реєстрація земельних ділянок здійснюється щонайнижче на районному рівні. Відтак жодних ускладнень у цьому питанні не передбачається. Зараз обговорюється питання щодо передачі повноважень, пов’язаних з реєстрацією земель сільськогосподарського призначення, місцевим радам. Тут є певні переваги, але є й недоліки. Після об’єднання нинішніх громад в спроможні територіальні громади можуть виникнути певні проблеми. І вони будуть зумовлені відсутністю зовнішніх меж територій цих новоутворених громад. Тоді буде важко розібратися, чия це земля і чи має право здійснювати на ній свої повноваження рада тієї чи іншої спроможної територіальної громади.

Я не бачу, щоб українська влада, плануючи проведення адміністративно-територіальної реформи, усвідомлювала необхідність виділення коштів на проведення землевпорядних робіт. Вони потрібні для уточнення ліній проходження меж територій новостворених територіальних громад.

- Як адміністративно-територіальна реформа позначиться на реалізації земельної реформи - вона її прискорить чи, навпаки, уповільнить її дію?

- Вона поліпшить якість земельної реформи. Бо багато повноважень, в тому числі, й таких, що стосуються розпорядження землями в межах і за межами населених пунктів, будуть вирішуватися органом влади, розташованим ближче до жителів, що складають населення територіальної громади.

Максим НАЗАРЕНКО, Національний прес-клуб з аграрних та земельних питань.